Η εξαγγελία του πρωθυπουργού Κυριάκου Μητσοτάκη ότι, μετά τις επόμενες εκλογές, θα γίνει πρόταση για ασυμβίβαστο μεταξύ υπουργικού και βουλευτικού αξιώματος άνοιξε μια ευρύτερη συζήτηση για το πώς λειτουργεί η σχέση κυβέρνησης–Βουλής στην υπόλοιπη Ευρώπη.
Με αφορμή την κυβερνητική πρόταση, εξετάσαμε τι ισχύει στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αν η Ελλάδα κινείται προς ένα μοντέλο που εφαρμόζεται ήδη σε άλλα κοινοβουλευτικά συστήματα.
Η πρόταση του πρωθυπουργού έρχεται να ανατρέψει μια μακρά κοινοβουλευτική παράδοση στην Ελλάδα, σύμφωνα με την οποία οι περισσότεροι –αν όχι όλοι– οι υπουργοί είναι ταυτόχρονα εκλεγμένοι βουλευτές.
Στο πλαίσιο της προσπάθειας για ενίσχυση της διαφάνειας και του διαχωρισμού ρόλων, ο Κυριάκος Μητσοτάκης προανήγγειλε ότι, μετά τις εκλογές του 2027, όποιος αναλαμβάνει υπουργικό χαρτοφυλάκιο δεν θα μπορεί να διατηρεί τη βουλευτική του ιδιότητα, με την έδρα του να καλύπτεται από επιλαχόντα.
Πίσω από αυτή τη θεσμική αλλαγή βρίσκεται μια παλιά συζήτηση για το κατά πόσο είναι υγιές, σε ένα κοινοβουλευτικό σύστημα, η εκτελεστική εξουσία να ταυτίζεται σχεδόν πλήρως με τη νομοθετική. Στο κλασικό «Westminster» μοντέλο, που επηρέασε βαθιά την ελληνική κοινοβουλευτική παράδοση, θεωρείται θετικό οι υπουργοί να είναι βουλευτές, ακριβώς γιατί έτσι διασφαλίζεται μια ισχυρή πολιτική γέφυρα ανάμεσα στην κυβέρνηση και στην πλειοψηφία της Βουλής. Ωστόσο, μια σειρά ευρωπαϊκών χωρών έχουν επιλέξει ένα διαφορετικό δρόμο, με πιο καθαρό θεσμικό διαχωρισμό.
Τα δύο μοντέλα ρόλων
Στη συγκριτική πολιτική επιστήμη, χρησιμοποιείται ο όρος «Fusion» (: σύμφυση) για να περιγράψει τα κοινοβουλευτικά συστήματα όπου η κυβέρνηση και η Βουλή «συμφύονται» στο ίδιο πολιτικό προσωπικό, καθώς οι υπουργοί είναι συνήθως ταυτόχρονα και βουλευτές της κυβερνητικής πλειοψηφίας. Αυτό ενισχύει τον κομματικό έλεγχο της Βουλής από την κυβέρνηση, αλλά περιορίζει τον θεσμικό διαχωρισμό των δύο εξουσιών.
Αντίθετος όρος, είναι η αναφορά σε «Separation» (: διαχωρισμός). Όποιος βουλευτής μπαίνει στην κυβέρνηση αφήνει προσωρινά ή οριστικά την έδρα του, η οποία καλύπτεται από επιλαχόντα ή αναπληρωματικό. Στόχος είναι πιο καθαρός θεσμικός διαχωρισμός μεταξύ εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας.
Στην Ευρωπαϊκή Ένωση απαντώνται και τα δύο μοντέλα. Το μοντέλο «fusion», εφαρμόζεται στις περισσότερες χώρες, μεταξύ των οποίων η Γερμανία, η Ιταλία, η Ισπανία και η Πορτογαλία, αλλά και οι περισσότερες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Εκεί, οι υπουργοί συχνά προέρχονται από τις κοινοβουλευτικές ομάδες των κομμάτων, διατηρώντας την έδρα τους και τον άμεσο δεσμό με τους ψηφοφόρους.
Το μοντέλο διαχωρισμού ρόλων
Το μοντέλο ενισχυμένου διαχωρισμού, στο οποίο με την ανάληψη υπουργικού αξιώματος συνεπάγεται είτε τυπική παραίτηση από τη Βουλή είτε αναστολή άσκησης των βουλευτικών καθηκόντων, με αντικατάσταση της έδρας από επιλαχόντα ή ειδικό αναπληρωματικό, δεν είναι πλειοψηφικό στην Ευρώπη, αλλά δεν είναι και σπάνιο. Το συναντάμε καθαρά διατυπωμένο σε χώρες της Benelux και της Σκανδιναβίας, που θεωρούνται συχνά «εργαστήρια» θεσμικών καινοτομιών.
Χαρακτηριστική περίπτωση είναι το Βέλγιο, όπου υπουργός και βουλευτής είναι ρητά ασυμβίβαστα αξιώματα. Όταν ένας βουλευτής μπαίνει στην κυβέρνηση, παραιτείται από την έδρα του και τη θέση του καταλαμβάνει ο επόμενος στη λίστα του κόμματος.
Αντίστοιχη λογική ακολουθεί η Ολλανδία, με την αρχή της «δυαρχίας», όπου υπουργοί και υφυπουργοί δεν είναι μέλη της Κάτω Βουλής, ενώ οι έδρες τους κατανέμονται σε επιλαχόντες.
Στο Λουξεμβούργο η πρακτική είναι ανάλογη, με τους «suppléants» να αναλαμβάνουν τη βουλευτική εκπροσώπηση στη θέση όσων στελεχώνουν το υπουργικό συμβούλιο.
Ακόμη πιο καθαρό είναι το παράδειγμα της Σουηδίας και της Φινλανδίας. Στη Σουηδία, ένας βουλευτής που διορίζεται υπουργός παραιτείται από το Riksdag για όσο διαρκεί η θητεία του στην κυβέρνηση και αντικαθίσταται από αναπληρωματικό βουλευτή, ο οποίος αναλαμβάνει πλήρως τα κοινοβουλευτικά του καθήκοντα.
Αντίστοιχος μηχανισμός προβλέπεται και στη Φινλανδία, όπου οι varajäsen –οι αναπληρωματικοί βουλευτές– καλύπτουν τις έδρες των υπουργών, ενισχύοντας τον θεσμικό διαχωρισμό εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας.
Το μικτό σύστημα
Στον αντίποδα, η Γερμανία διατηρεί ένα πολύ πιο «κλασικό» κοινοβουλευτικό μοντέλο. Οι ομοσπονδιακοί υπουργοί μπορούν να είναι μέλη της Bundestag και συνήθως είναι, ώστε να εκφράζουν εντός της Βουλής την κυβερνητική γραμμή. Το Σύνταγμα δεν επιβάλλει γενικό ασυμβίβαστο, ενώ οι βασικοί περιορισμοί σχετίζονται περισσότερο με άλλες δημόσιες ή ιδιωτικές θέσεις και λιγότερο με την ίδια τη σχέση υπουργού–βουλευτή.
Παρόμοια λογική ακολουθούν η Ιταλία, η Ισπανία και η Πορτογαλία, όπου ο συνδυασμός υπουργικού και βουλευτικού αξιώματος θεωρείται φυσική προέκταση της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας στην εκτελεστική εξουσία.
Υπάρχουν, όμως, και ενδιάμεσες λύσεις. Η Γαλλία, για παράδειγμα, δεν απαγορεύει τη διπλή ιδιότητα, αλλά έχει υιοθετήσει ένα μεικτό σύστημα. Ένας βουλευτής μπορεί να διοριστεί υπουργός, ωστόσο η βουλευτική του έδρα «παγώνει» και ασκείται από τον «suppléant,» τον αναπληρωματικό που έχει δηλωθεί εκ των προτέρων. Όταν ο υπουργός αποχωρήσει από την κυβέρνηση, μπορεί να επιστρέψει στο έδρανό του στη Βουλή. Είναι ένα μοντέλο που, χωρίς να κόβει ριζικά τον δεσμό πολιτικού–περιφέρειας, περιορίζει την υπερσυγκέντρωση εξουσίας στο ίδιο πρόσωπο.
Στις μικρότερες και νεότερες δημοκρατίες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, η εικόνα είναι κατά βάση ευθυγραμμισμένη με το πλειοψηφικό μοντέλο «fusion». Στην Τσεχία, την Πολωνία, τη Σλοβακία, την Ουγγαρία, τη Σλοβενία, τη Ρουμανία, τη Βουλγαρία και την Κροατία, οι υπουργοί μπορούν σε γενικές γραμμές να είναι βουλευτές, χωρίς να χάνουν τις έδρες τους. Οι περιορισμοί που συναντά κανείς εκεί αφορούν κυρίως ασυμβίβαστα με επιχειρηματικές δραστηριότητες ή άλλες δημόσιες θέσεις, παρά μια δομική απαγόρευση της διπλής ιδιότητας.
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν και οι χώρες της Βαλτικής. Σε Λιθουανία, Λετονία και Εσθονία, η διπλή ιδιότητα υπουργού–βουλευτή είναι γενικά επιτρεπτή, αλλά περιβάλλεται από αυστηρούς κανόνες για σύγκρουση συμφερόντων και για συμβατότητα με άλλες κρατικές ή επαγγελματικές δραστηριότητες. Το ζητούμενο εκεί είναι περισσότερο η ηθική και λειτουργική θωράκιση του πολιτικού συστήματος παρά ο απόλυτος οργανικός διαχωρισμός κυβέρνησης–Βουλής.
Μια ξεχωριστή κατηγορία αποτελεί η Κύπρος, η οποία, ως προεδρικό σύστημα, έχει έτσι κι αλλιώς διαφορετική λογική. Εκεί, οι υπουργοί δεν είναι βουλευτές, όχι λόγω μιας μεμονωμένης ρύθμισης για το ασυμβίβαστο, αλλά επειδή το Σύνταγμα έχει υιοθετήσει αυστηρό διαχωρισμό νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, κατά τα πρότυπα των προεδρικών συστημάτων.
Στη Μάλτα και στην Ιρλανδία, αντίθετα, η παράδοση του Westminster παραμένει ισχυρή: οι υπουργοί ως επί το πλείστον είναι βουλευτές, και αυτό θεωρείται μέρος της θεσμικής κανονικότητας.
Μέσα σε αυτό το μωσαϊκό, η Ελλάδα σήμερα ανήκει καθαρά στο «fusion» στρατόπεδο. Η κυβέρνηση συγκροτείται κυρίως από βουλευτές της πλειοψηφίας, οι οποίοι κρατούν τις έδρες τους και συμμετέχουν κανονικά στις ψηφοφορίες, ενώ λίγα μόνο χαρτοφυλάκια ανατίθενται σε εξωκοινοβουλευτικά πρόσωπα.
Η κυβερνητική πρόταση για ασυμβίβαστο υπουργού–βουλευτή, με αντικατάσταση της έδρας από επιλαχόντα για όσο διαρκεί η θητεία στο υπουργείο ή και δυνατότητα επιστροφής στο κοινοβουλευτικό έδρανο μετά, θα μετέφερε την Ελλάδα πιο κοντά στο βελγικό–ολλανδικό–σκανδιναβικό μοντέλο.
Το αν αυτή η μετακίνηση θα ενισχύσει την ποιότητα της δημοκρατίας ή θα αποδυναμώσει τη δημοκρατική λογοδοσία των υπουργών απέναντι στους ψηφοφόρους είναι ένα ερώτημα που θα απαντηθεί στην πράξη, τόσο στις πολιτικές ισορροπίες εντός της Βουλής όσο και στην καθημερινή λειτουργία της κυβέρνησης.
Σε κάθε περίπτωση, η ελληνική συζήτηση δεν ξεκινά από μηδενική βάση. Πατάει πάνω σε διαφορετικές ευρωπαϊκές εμπειρίες, που δείχνουν ότι ο θεσμικός ρόλος του υπουργού μπορεί να οργανωθεί με περισσότερους από έναν «ορθούς» τρόπους.
